《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》于 2026 年 7 月 31 日由上海市规划和自然资源局正式印发，这是全国首个系统性落地的工商业用地使用权续期专项政策文件。该文件是上海落实二十届三中全会“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”部署、落实《城市更新十五五规划》提出“完善工商业用地使用权续期法律法规”的要求，承接自然资源部先行试点授权的成果，是全国首个完整落地、具备全流程操作细则的非居住用地续期正式制度，确立“以续期为常态、不续期为例外、应续尽续”顶层原则。它从操作层面填补了我国工商业用地到期续期的制度空白，对上海存量资产盘活、城市更新推进、产业稳定发展都具有里程碑意义。同时，这也让很多企业在面对类似问题的情况，能改变被动等待的局面，并根据新的政策和实际情况进行主动筹划，从而打开持续发展的新空间。
文件将“工商业项目”做了广义界定，覆盖本市工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育、综合及其他用地（除居住用地）的全部国有建设用地。
突破了常规“工业+商业”的狭义范畴，科教研发、商办楼宇、文体旅设施等所有非居住经营性/产业用地均纳入续期管理，基本解决了存量非居住用地的续期预期问题。
到期续期：土地剩余年期不足 3 年即可申请，底线规则为“公共利益需收回的不予续期；产业绩效 C、D 类项目从严监管，由各区综合判定”——并非直接否决续期，而是保留弹性空间。
提前续期：剩余年期不足原出让年限一半，且经营良好、绩效突出、有长期投资计划的优质项目，经多部门联合认定后可提前续期，核心服务于企业长期投资、更新改造、资产证券化等前置需求。
两类续期均可采用协议出让或协议租赁方式供地，原出让方式的提前续期项目原则上按协议出让办理：
无需走招拍挂流程，以协议方式锁定续期，大幅降低企业续期的交易成本与不确定性，是“稳预期”的核心制度设计。
续期后总年限不超过对应用途法定最高出让年限（工业/科教文卫体/综合用地50年，商/旅/娱40年），同时设置了高度灵活的年限机制：
产业类项目沿用上海“弹性年期”制度，一般工业项目续期按20年出让，国家/市级重大产业项目可保障最高50年。
单次续期最短不少于5年；拟发行不动产 REITs 等特殊情形，续期年限可据实确定——直接针对资产证券化的年限痛点做出制度适配。
同一宗地多个权利人可分别申请不同续期年限，收储补偿按对应剩余年限核算，解决了多产权楼宇的续期差异化需求。
年限起算以不动产登记簿为准，登记信息不一致时以出让合同约定为准，明确了权利判定依据。
价格底线明确：续期土地价格不得低于地块对应级别基准地价的70%，是全国首个明确续期地价下限的地方规则。
实行“绩效与地价挂钩”：优质企业可享受地价让利，合理降低用地成本；产业用地重点考核综合绩效，商办用地额外参考区域一级市场价格、资产市场化融资情况定价。
定价权下放至各区（管委会），经集体决策确定，允许各区因地制宜制定挂钩规则。
付款：出让价款原则上1年内缴清，特殊项目可放宽至2年；合同签订1 个月内缴50%；工业、仓储用地分期1年内缴清可不计利息。土地租金需一次性缴纳，不得分期。
办理：全程通过“一网通办”线上申请，按存量房补地价方式办理手续，优质产业项目参照新供地准入程序管理，落实全生命周期监管。
从文件规则与上海现行地价体系来看，续期价格并非“一刀切”，而是遵循底线管控、绩效挂钩、分业施策的逻辑，不同业态、不同能级企业的实际成本体感差异显著。
定价底层设置明确安全垫。政策以基准地价的 70% 作为刚性价格底线，同时通过“绩效与地价挂钩”机制向下让利。以上海现行基准地价体系为例，郊区工业用地基准地价本身处于较低水平，按 70% 底线核算的续期成本，对正常经营的制造、科创企业而言处于可承受范围；获评 A 类的优质产业项目还可享受进一步地价优惠，实际续期成本不会构成过重负担。
分业态成本体感差异显著。工业、仓储、研发类产业用地整体成本温和，上海产业用地长期执行弹性年期、低价供地逻辑，续期沿用该定价体系，叠加绩效让利，核心目标是保障实体经济用地成本稳定，不会出现价格跳涨。中心城区核心商办用地的绝对续期成本不低，对应核心商圈商办基准地价本身较高，政策更加鼓励资产价值、租金收益更高的存量物业续期，这样成本与资产收益基本匹配。而租金收益较低、运营水平不高的这类资产价值难以实现续期成本与资产收益的匹配，估计续期积极性不高。
横向对比具备成本优势。与同区域新增招拍挂用地、二级市场转让地价相比，续期地价显著更低，且无需走公开竞价流程，不存在溢价竞争，企业可提前锁定成本，本质是对存量合规主体的政策让利。
政策鼓励优质企业的续期意愿，同时希望主动筛选掉低效、零散、现金流承压的市场主体，这是制度设计的目标。
核心需求主体的续期动力充足，成本不构成阻碍。对于头部制造企业、自持型产业园区运营商、核心商办持有方、有 REITs 发行计划的主体而言，续期带来的价值远大于成本：资产估值修复、抵押融资能力提升的收益远高于补缴的土地价款；提前续期可匹配更新改造的投资周期，支撑长期运营收益；REITs 发行带来的资产证券化收益可完全覆盖续期成本。这类主体不仅不会被抑制，反而会主动规划并申请续期。
被调控的群体是政策主动筛选的对象。产业绩效 C、D 类的低效企业，续期审核从严、地价优惠少、续期成本高，政策本意就是通过成本杠杆倒逼其转型升级或有序退出；分散产权的小业主楼宇，整栋续期协调成本高、单户分摊金额不小，部分小业主会因现金流或诉求分歧放弃续期，推动产权逐步向头部主体集中；短期投机、持有临期物业等待拆迁的主体，续期成本抬高了持有成本，压缩了投机空间。
此前上海 90 年代至 21 世纪初集中出让的工商业用地已进入到期窗口期，剩余年限 10 年以内的物业，在大宗交易、银行抵押中普遍存在较大幅度的年限折价，资产价值被持续压制。
本次政策明确“应续尽续”的常态原则，且续期成本锁定在基准地价 70% 以上，企业可清晰测算续期投入，存量物业的“年限折价”或将收窄，核心商圈优质商办、核心产业区研发办公/标准厂房的资产价值将有相对确定性的估值依据。
不动产REITs的存续期通常要求20年以上，而上海大量存量商办、产业园区剩余土地年限已不足20年，年限缺口是制约存量资产证券化的核心障碍。
文件专门明确“拟发行REITs等特殊情形，申请年限可根据项目实际情况确定”，相当于为 REITs 项目开通了年限适配的绿色通道。结合上海此前的基础设施 REITs 试点政策，存量商办、产业园区、文旅设施等资产的REITs发行路径将进一步打通，城投平台、产业运营商、持有型房企的存量资产盘活将进入加速期。
对于制造业、科创研发类企业，土地使用权能否续期直接决定了其设备投入、产线升级、长期产能规划的决策。此前因续期预期不明，不少企业不敢进行大额长期固定资产投资。
本次政策确立“应续尽续”的原则，优质项目还可提前锁定长期使用权，将显著增强实体企业的投资信心，支撑企业做10-20年维度的产业布局，契合上海发展高端制造与科创产业的核心战略，也有助于制造业、科创研发等企业用地的稳定及转型提升。
续期规则模糊时，剩余年限较短的用地转让、抵押均存在估值障碍，土地二级市场流通性偏弱。本次政策落地后，存量用地的产权预期稳定，交易定价有明确依据，工商业用地的转让、并购、作价入股等市场化流转将更加活跃。
同时配合“绩效与地价挂钩”的机制，低效用地持有人续期成本更高、审核更严，优质企业续期成本更低，将通过价格杠杆推动土地资源向高效市场主体集中，提升土地利用效率。
老旧工业园区改造、商办楼宇焕新、存量物业功能升级是上海城市更新的主流模式，这类项目的投资回报周期通常在15-20年，但大量90年代出让的存量用地剩余年限已不足10-15年，企业改造投入尚未回收就面临土地到期，导致社会资本更新意愿长期不足。
文件设置的提前续期机制，允许剩余年限不足原出让年限一半的优质项目提前续期，企业可在启动改造前就锁定未来 20 年以上的土地使用权，彻底匹配投资回报周期，将大幅释放社会资本参与存量更新的积极性，是激活市场化更新主体的关键一招。
上海城市更新已全面转向“留改为主、拆除为辅”的存量提质模式，大量建筑质量尚可、仅需功能升级的工业楼宇、商办建筑，无需走收储、拆除、重新出让的高成本路径。
续期政策为这类物业提供了“微更新+续期”的低成本盘活方案：无需调整规划、无需拆除重建，仅通过改造升级+续期延长使用年限，就能实现物业价值提升与产业迭代，是最集约、最高效的存量盘活方式，将支撑上海“十五五”期间存量建设用地供应占比提升的目标。
上海众多传统工业园区正处于从“制造载体”向“科创载体”的转型期，需要持续投入改造硬件、配套服务、导入新兴产业。续期政策与产业用地全生命周期管理、绩效评价体系形成联动：
《上海市城市更新条例》及配套政策已明确了规划调整、容积率奖励、土地用途转性等更新工具，但始终缺少“土地使用权续期”这一基础权利支撑。
本次文件补上了这一关键环节，与低效用地再开发、存量用地转性、城市更新税费减免等政策形成完整体系，构建起全链条城市更新制度框架。
文件仅明确了基准地价 70% 的底线与绩效挂钩的原则，不同绩效等级对应多少地价折扣、产业导向如何体现在定价中，需要各区出台实施细则，这将是决定企业实际续期成本的核心变量，也会形成区域间的政策差异。
文件未直接禁止 C、D 类产业项目续期，仅要求“从严监管、各区综合判定”。产业核心区（如张江、临港）大概率会严格执行，倒逼低效产能退出；而产业承载压力较小的区域，可能会适当放宽尺度，后续执行力度值得持续观察。
“社会公共利益需要收回”是唯一明确的不予续期情形，但公共利益的范围、认定程序尚未细化，若界定过宽可能削弱续期预期的稳定性，后续需要配套细则划定边界。
文件允许同一宗地多个权利人申请不同续期年限，但在实际操作中，一栋写字楼的小业主分散、诉求不一，如何统一申请、如何分摊地价、登记如何记载，仍需更具体的操作指引。
当前上海中心城区部分房龄久、品质偏弱的存量商办楼宇，二手市场售价仅2-3万元/平方米，资产价值已处于低位。若续期地价按基准地价70%底线核定后，楼面续期成本接近甚至超过物业当前市场售价，将出现“续期成本高于资产市值”的倒挂现象。这会直接削弱业主续期意愿，甚至导致业主主动放弃续期，进一步加剧这类老旧物业的闲置与贬值，反而不利于中心城区低效商办物业的盘活与有机更新。后续需针对低价值存量商办设置更精细化的定价调节机制，平衡国有土地收益收缴与存量资产盘活的双重目标。
上海是自然资源部首批授权开展工商业用地续期探索的城市，本次试行文件形成了一套“常态续期为基础、分类管理为核心、弹性适配为特色、绩效挂钩为抓手”的完整制度体系，既落实了《民法典》对财产权的保护要求，稳定了市场长期预期，又通过市场化机制实现了产业升级与土地集约利用的目标，平衡了产权保护与资源优化配置的双重需求。这对于当前稳定房地产市场，加快盘活存量，推进城市更新乃至整个产业经济的持续发展，都具有重大意义。
为此，我们整个行业及相关企业都必须认真领会，准确把握，在实践中用好用足政策，以在新形势下取得更好的发展。
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